첫째 사도인 베드로의 후계자로서 로마 교회의 주교인 교황은 그리스도의 대리이고 주교단의 단장이며 이 세상 보편 교회의 목자이다. 따라서 교황은 자기 임무에 따라 교회에서 완전하고 직접적이며 보편적인 최고의 직권을 가지며 이를 언제나 자유로이 행사할 수 있다(교회법 제331조 참조). 이러한 교회의 막중한 임무 수행을 돕는 사람들의 직책이나 기능은 시대 환경에 따라 각기 달랐다. 교회의 법률로 설정된 제도인 주교대의원회의, 추기경단, 교황청, 교황 사절 등이 교황의 최고 권위에 참여하는 보좌 기관이다. 이 가운데에서 교황청 기구의 변천을 간략히 살펴 보고자 한다.
초세기 이래 교구 사제단이 교구장 주교의 전례 행사를 보필하였고, 뒤이어 사목 분야도 보필하는 자문단이 되었다. 이와 마찬가지로 교황도 로마 교구 성직자들의 보필을 받았다. 교황은 로마 교구뿐 아니라 보편 교회 전체도 사목하는 직무를 수행하여야 하기 때문에 로마 교구 사제단뿐만 아니라 로마 시에 머물고 있는 주교들의 자문도 받았다. 로마 근교의 교구들도 로마 교구와 특수한 관계로 결합되어 있으므로 로마 근교 교구장 주교들도 교황의 장엄 전례를 보필하는 경우에는 로마 사제단에 포함되었다.
교황은 로마 교구의 사제들과 부제들로 구성되는 사제단과 더불어 교회를 다스렸으며, 좀 더 중요한 업무를 처리하는 때에는 로마 근교의 주교들과 로마 교구의 사제단을 불러 모아 의논하고 결정하였다. 이 회합을 시노드라고 일컬었다. 또한 교황은 중대한 사건을 처리하고자 로마 관구 공의회를 개최하고, 때에 따라서는 이탈리아 전체 주교들을 전국 공의회로 소집하였으며, 세계적인 문제를 해결하고자 할 때에는 서방 교회의 주교들을 소집하는 총공의회와, 전 세계의 주교들을 소집하는 보편 공의회를 개최하였다.
중세기에 교회가 발전하여 교황이 관여하여야 할 업무가 폭주하고 로마 사제단도 방대해져, 로마 시노드만으로 대처하기는 거의 불가능하게 되었다. 그리하여 로마 사제단에 기원을 둔 추기경단이 구성되었다. 각 교구의 주교좌 참의회처럼 12세기에 추기경단이 교황의 자문 기관으로서 법인체로 설립되었다. 교황은 추기경이라 불리던 로마 사제단의 원로들을 새로이 구성하여 이들의 보필을 받게 되었다. 이 추기경들은 처음에는 교황의 전례 집전을 보좌하였으나, 차차 교황의 위임으로 교회 행정에도 참여하게 되었다. 그 후 추기경이란 명칭은 로마 교회의 원로에게만 배타적으로 사용되었으며 지금의 추기경단을 이루게 되었다. 교황이 임석하는 추기경단 회의에서 보편 교회의 주요 업무를 다루었으며, 이를 추기원이라 일컬었다. 12세기 이후에는 로마 관구 공의회나 이탈리아 전국 공의회가 드물게 열렸으며, 그 대신에 추기경들이 교황의 자문에 응하는 추기원 회의가 자주 개최되었다.
이 추기경단은 로마 사제단에 기원을 두고 있어, 25개 로마 본당 신부의 명칭을 받는 사제 계층 추기경들과 로마의 12개 부제 관할 구역과 6개 궁정 부제의 명칭을 받는 부제 계층 추기경들, 그 후 로마 교구에 소속된 7개의 로마 근교 주교좌 명칭을 받는 주교 계층 추기경들로 이루어졌다. 이를 체계화한 이는 식스토 5세 교황으로 1586년 12월 3일자로 주교 계층 추기경 6명, 사제 계층 추기경 50명, 부제 계층 추기경 14명으로 모세를 돕던 70인 장로를 따라 70명으로 규정하였다. 이 규정은 요한 23세 교황 때까지 유지되어 왔다. 요한 23세 교황은 1962년 4월 15일자로 모든 추기경은 주교 서품을 받도록 조처하였으며 70명의 정원 제도를 폐지하여 추기경을 대폭 증원하였다. 그 후 바오로 6세 교황은 1965년 2월 11일자로 가톨릭 동방 교회 총주교들을 주교 계층 추기경으로 임명하여 추기경단의 일원이 되도록 규정하였다. 이 주교 계층 추기경들은 지금도 다른 계층의 추기경들보다 상급자로 여겨진다. 추기경단을 이루는 이 추기경들은 일반 주교들보다 상위였으며, 가톨릭 교회의 원로원을 이루어 세계 교회를 위한 교황의 업무를 보필하는 중요한 자문 기관이 되었다. 그러나 교황에게 상신되는 업무와 안건이 계속 증가함에 따라, 이를 일일이 추기원 회의로 돌리기가 어려워졌으며, 더욱이 교황 자신이 결정해야 할 일도 더욱 많아지게 되었다. 따라서 이러한 현실은 또 다른 새로운 제도를 요구하게 되었다.
16세기에 교황의 업무량이 폭주하면서 모든 추기경들이 매주 두세 번 총회를 개최하여 일을 처리한다는 것은 매우 비능률적인 일이 되었다. 추기경들은 교황에게 상신되는 다양하고 전문 지식이 요구되는 사안들에 관하여 교황을 신속하게 또 올바로 보필하기 위하여 추기원 전체 회의 전에 분과 위원회별로 사안들을 나누어 연구하고 검토하게 되었다. 추기원의 이러한 분과 위원회들이 16세기에 이르러 성 또는 심의회(Congregatio)로 발전하게 되었다.
그러나 모든 추기경이 이러한 성 또는 심의회 구성으로 모든 심의회에 다 참석하는 것은 아니었다. 각기 분담한 심의회에만 참석하면 되었다. 따라서 업무 결재가 신속하게 이루어졌으며, 소관 업무는 전문화되었다. 필연적으로 이들을 보좌하는 전문 위원들이 요구되었으며 이들을 수용할 기구가 필요해졌다. 이처럼 시대의 필요성에 따라 교황 식스토 5세가 1588년에 교황청 기구들을 체계화하였다.
교황 식스토 5세(1585-1590년)는 현대적 의미의 본격적인 관료 제도를 도입하여 교황청을 설치하였다. 그는 1588년 1월 22일 교황령 Immensa aeterni Dei를 반포하여 교황청의 편제를 확립하였다. 곧 보편 교회 업무를 맡는 9개 성과 교황국 통치를 맡는 6개 성으로 교황청을 구성한 것이다. 각각의 성에서는 해당 추기경들이 소관 업무를 처리하기 위하여 정규적으로 회의를 갖는다. 그 후 성 비오 10세 교황이 교황청을 개편하여 성들을 현실에 맞도록 재조정하고 그 업무 수행 방법을 개선하였다. 성 또는 심의회는 재판 형식으로 안건을 다루어 왔는데, 여기에 업무 성격에 따라 행정적인 방법을 도입하도록 한 것이다. 이러한 작업이 1917년 공포된 교회법전에 실려 제2차 바티칸 공의회 전후까지 교회 행정의 근간을 이루어 왔다.
현대에는 교황청이 성 또는 심의회들을 비롯하여 평의회들과 법원들, 그리고 사무처들과 기타 기관들로 구성되어 있다.
초세기부터 교황궁에 설치된 서기단은 11세기부터 사도좌 상서처로 발전하였다. 같은 시대에 사도좌 궁무처와 사도좌 은전처 그리고 교황 비서실이 설치되어 교황의 업무를 보좌하였다.
또한 내적 법정에 관한 사건들을 전담하는 법원인 내사원은 7세기 이전에 설치되어 오늘에 이르고 있다. 외적 법정에 관한 사건을 전담하는 법원인 로마 공소원이 13세기에 설치되어 오늘에 이르고 있다. 같은 시대에 설립된 은전 심사처와 정의 심사처는 20세기 초에 사도좌 대심원으로 개편되었다.
교황청 기구의 발전